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论文:电子商务监管制度思考 应明确工商部门为电子商务主管部门

http://www.100ec.cn  2017年02月14日10:39  中国电子商务研究中心 我要投稿 产品服务

  (中国电子商务研究中心讯)《电子商务法(草案)》(以下简称草案)明确了通过行政管理、行业自律、平台治理、消费者维权和监督等机制,建立多元共治的电子商务管理模式。但是,在监督管理的具体制度方面,还需要加以完善。以下谈谈笔者的认识。

  我国电子商务监管体制的现状

  经过多年的发展,我国在电子商务监管方面形成了从中央到地方较为完整的监管体系,形成了“分工共管”模式,由多部门共同监管、分工合作。“分工共管”模式下,各主管部门各有其职,但这些职责并不都属于监督管理性质,而是有的体现为监管,有的体现为服务,有的体现为促进。“分工共管”模式的主要依据在于:其一,电子商务的复杂性决定了不可能由单一部门监管;其二,电子商务在诸多环节上具有较高的专业性和技术性要求,不易由单一部门监管。但是,“分工共管”的弊端在于,部门太多反而职责分工不清,造成监管重叠或漏洞,各监管部门之间的行政沟通和协作机制不完善。各部门在监管中都负有一定责任,却又对管什么、管到什么范围、管到什么程度没有清晰认识,最终导致出现指责重叠或责任推诿现象。此外,电子商务的发展对监管措施、方式提出了新的要求,现行制度规定,有的效力层级不高,有的仍局限于传统的监管方式,不能适应电子商务的特点和实践需求。

  草案中监督管理制度存在的问题及完善建议规范秩序是制定电子商务法的目的之一,其前提是政府监管体制的完善,而监管机制和方式的完善和创新,必须建立在理顺监管体制的基础上。目前我国很多立法都明确规定了监管部门,如食品安全法、反不正当竞争法、反垄断法、产品质量法、网络安全法等规定了一般监管部门,对行政监管部门职责的规定也逐渐倾向于职责划分清晰化、明确化。

  草案中“监督管理”“法律责任”等章中,对电子商务活动进行监管和处罚的部门作了规定,笔者认为存在以下两个问题:一是仅规定了国务院有关部门负责监督管理,既没有具体分工,也没有设置一般监管部门,既没有解决目前监管体制存在职责不够清晰、交叉或遗漏、扩张监管或推诿监管的问题,也无法作为行政监管部门执法的具体依据。二是没有规定具体的监管方式或措施,比如对违法行为查处、信用监管、质量监管等,使得草案这部分内容宏观指导有余而具体操作不足,不利于规范秩序。

  笔者认为,应当在电子商务法中明确规定监管部门及其监管方式,以解决监管实践中存在的问题。第一,在职责分工的同时,建立专项分工监管与一般综合监管相结合的电子商务监管体制,确定一般监管机构。凡是法律和国务院没有明确规定由其他部门行使的职责,都由该部门负责监管。法律、行政法规对电子商务的某个特定领域规定了专门监管部门的,则由专门监管部门行使监督管理职责。在中央层面上,电子商务一般监督管理部门应当是工商行政管理部门。在地方政府层面上,考虑到市场监督管理部门的职责分工和名称并不完全对应、模式不一,规定县级以上地方各级人民政府可以根据本地区的实际情形,确定本行政区域内电子商务监督管理部门的职责划分,但是,地方层面电子商务的一般监管机构原则上也应当和中央层面监管部门存在业务指导、管理方面有对应关系的市场管理机构,否则会造成监管体系的上下不对应,无法衔接。

  之所以建议定工商行政管理部门和相应的地方市场管理部门作为一般监管机构,主要考虑在于:一是工商部门本身就是企业经营活动的市场监管部门;二是其电子商务监管职责和业务内容相对而言更为广泛和基础,可以实现电子商务监管与企业线下监管的有机结合;三是目前工商部门的层级设置延伸到最基层,具备监管的行政资源,相对而言,可以实现有效监管,具备可行性。

  第二,针对电子商务的特点,体现国家立法政策导向,将实践中运用并取得较成熟经验的监管方式在法律上予以确立。主要包括以下几个方面:一是适应以网络为依托和手段,创新网络交易监管方式的需要,明确网络监管措施作为对电子商务活动进行监督检查的基本方式,将网络技术监测记录资料作为合法的电子证据,将实践中以及规章和地方法规中针对非法网络交易的监管措施和处罚方式上升到法律层面予以确定。例如部门之间协同责令暂时屏蔽、停止接入服务、责令停网整顿或取消许可备案、关闭网站等。二是适应电子商务发展政策导向,解决突出问题,确立电子商务产品的质量监管和信用监管制度。进行信用监管、失信惩戒的机制控制网络交易主体的不良信用,是一种新型又有效的监管方式,并在我国相关法律法规和实践中已经有一定的经验。《国务院关于大力发展电子商务加快培育经济新动力的意见》(国发[2015]24号)对电子商务的质量监管和信用监管制度建设提出了明确要求,电子商务立法中的监管制度应体现这一政策导向,规定电子商务产品的风险监测、网上抽查、源头追溯、信息发布、消费警示等质量监管方式,明确政府部门在推进信用保障服务、建立信用档案、失信惩戒制度的监管职责。

  政府部门推进监管机制创新应采取的措施电子商务法在监督管理制度上只能确立基本的监管体制和主要监管制度。一些具体的监管方式和机制的完善和创新,仍需要政府监管部门来推动。建议在以下几个方面采取相应的措施:

  一是市场监督管理部门主动邀请有关部门,建立定期沟通、会商协调机制,克服目前我国电子商务分散监管固有弊端。

  二是改进电子商务行政监管的管辖机制。现行管辖制度确立了以属地管辖为主的原则,而在电子商务中,以地域分割为主要特征的市场主体登记、市场行为监管的属地管辖模式,必然无法实现对其有效的监管。因此,按照从查处、取证、处罚方便及与行政处罚法相一致的角度,应对电子商务进行分类监管,确立地域管辖。电子商务企业的日常监管工作,如常规检查、许可准入、网站管理等,按照经营者工商注册登记确定管辖地。对于违法行为的查处,把违法行为发生地和经营者住所地同时作为确定属地管辖的依据,同时应当建立损害结果发生地管辖,作为补充手段。对于平台的经营者,由于数量巨大,且很多与交易平台不在一地,全部由交易平台所在地有关机构进行查处面临压力,可以同时赋予经营者所在地的监督管理部门以管辖权,当经营者所在地查处有困难时,可以由平台所在地有关机关管辖。

  三是在信用监管方面,推动政府、行业、社会、市场共同协作完成。相互开放信用信息,信息共享,实行联动监管。

  四是针对网络空间虚拟性的特点,注重公共警告或消费警示等方式在电子商务监管实践中的采用。

  五是在市场化改革的背景下,法律制度存在一定的模糊空间时,应当采取划定底线、适度监管的原则,采用对市场正常运行和发展影响最小的方式进行监管,对于有轻微违法行为善于运用约谈、告诫、建议、协调等行政指导方式进行监管。(来源:工商行政管理 文/吕来明 蔡爽;编选:中国电子商务研究中心)



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