(网经社讯)网约车是信息化大浪潮下出现的新兴交通运输方式，它给社会生活带来极大的便利，也为社会资源有效配置作出杰出贡献。网约车的蓬勃发展也对相关监管提出新要求。综合分析中央文件与“北上广深”相关地方性规定，不难发现既有的监管模式还不够完善，仍然存在诸多问题，未能合理兼顾消费者利益的保障与网约车司机权益的保护，未能平衡好政府控制与市场调节之间的关系，而这些正是需要我们从理论与实践上逐步进行完善优化。

关键词：网约车；市场资源；准入机制；政府监管

一、网约车的法律性质

要了解网约车目前情况与监管路径，必须先对其准确定性，而且在网约车领域，对其的定性与分类直接影响着对其的监管规定。首先，《指导意见》提到出租汽车均属于城市公共交通系统的补充，因此网约车在内的出租汽车并不是传统意义上的公共交通，而是在公共交通不能满足百姓需求时衍生的一种补充。因此，这类出租型汽车相对于公共交通系统而言存在一定的独立性，且其性质更倾向于“营利”性质而非“便民”性质；同时也不可否认，这类交通工具也与公共交通具有一定的共性与相通之处，并不是完全割裂开来，不受任何公共监督与控制的交通工具类型；其次，网约车顾名思义是互联网时代衍生的新业态，是共享经济发展下的产物，空闲的私家车很可能通过网约车的形式成为了出租车的一部分，在需求减少的时候回归其私家车的常态，这样灵活的“应需而供”的模式使得网约车在事实上提高了闲置资源的利用效率，缓解了运输服务供需时空匹配的冲突，与传统巡游出租车性质相去甚远。网约车已经渐渐成为市民生活的一部分，但是相关规定显然还没有对其进行更为明确而具体的定性。

除了应该在具体规定中涉及定义，更需要在较高的立法层面予以明确定义，使网约车的运营和监管都有具体的操作标杆。法律定性的缺失会成为诸多实践问题衍生的温床。现实生活中存在着许多打着网约车的旗号运营黑车的行为，而因为立法层面定性、分类的缺失，消费者可能对这一新兴事物根本无法精准识别，此时消费者的权益得不到完善的保障，时刻处在极易受到损害的边缘。反观出租车、公共汽车这些交通工具，因为出现时间较久，相关定性、准入、监管机制已经完善，人们很少会因为难以识别其性质而权益受损。因此，网约车容易以假乱真、违规运营并不是不能解决的问题，未来很可能与公共汽车、出租车一样易于识别、规范运营。

目前的相关规定，还没有对网约车的性质进行全面而明确的定义，更多的是从监管标准、违规处罚等方面出台法律法规。这样无疑如无本之木、无源之水。在进行后续违规处罚规定之前必须制定专门的法律条文为网约车阐明法律定义。虽然网约车的具体定义很可能不断变化，需要不断完善与修改，但至少目前应该明确规定：网约车并不是“司机通过软件拉载客人的私人行为”这么简单，而是属于公共交通运输之补充的性质，也具有公共交通的一部分特性，因此应当受到与之相关的公法的规范制约，不能全权交给市场自我调节与意思自治。

二、网约车的社会效益

网约车目前的确存在相关的问题和隐患，但是这不能成为我们将其一棍子打死、严厉限制的理由。事实上，网约车在我们的生活上已经留下了不可磨灭的烙印。滴滴出行目前连接1，000万辆车，注册用户2.5亿人，在200个城市开展业务，覆盖到出租车、专车、快车、顺风车、代驾、巴士、企业级、试驾等多条业务线，并开启国际化之路；Uber（优步）在广州、成都、杭州、北京等地用户数量增长迅速。这家从旧金山起家的互联网公司，目前在全球350多个城市，中国21个城市开展业务。供给总是出现在有需求的地方，之所以滴滴出行、Uber、神州专车和易到用车等网约车能够存活且壮大，是因为既有的交通运输方式还尚未完全满足市场的实际需求。

首先，从乘客需求方面看，网约车的出现和规模化满足了乘客出行的需要，为人们提供了便利、优质的出行方式。近20年来，中国城镇化速度加快，城市范围不断扩大，但是公共交通无法及时配套发展。城市生活的特点之一就是大规模人群在固定时间集中区域统一工作，因此交通极易呈现“潮汐现象”——早晚高峰交通需求达到峰值。现有的公共交通如公交车、地铁，能够满足部分运输需求，但需要到固定地点、固定时间等候上车，车况也不理想。在很多情况下，乘客在一个没有公共站点的起点，想要达到一个同样不靠近公共站台的终点，就需要一种灵活、便捷、专属的交通运输方式——小型汽车。目前，现有的出租车数量不足、分布不均，很可能在特定时间、特定地点根本没有办法拦下一辆载客的出租车，因此网约车便应运而生了。网约车借助互联网技术，搭建起司机和乘客的双方联系机制：不论何时何地，通过网络提出自己的出行要求，总有满足要求的司机前来载客，而且对于实时距离、到达时间都有准确客观的呈现。同时，网约车还建立了双方评价机制，乘客可以对车辆状况、司机驾驶情况进行评价，司机的权利也能得到保障。传统出租车会产生的拒载、绕路、态度差等问题大大减少。因此，网约车在安全保障、权益保护、信息便利等角度更胜一筹，成为新时代乘客的选择。

其次，从司机就业方面看，网约车的出现为司机创造了更多的就业机会，也增加了司机的收入，对促进经济具有重要意义。近几年，中国GDP增速放缓，经济社会发展进入“新常态”，新增就业机会减缓，失业率上升。在这一形势下，网约车的出现和繁荣在相当程度上解决了就业困难，增加了民众收入。由于网络预约车平台公司属于典型的轻资产公司，没有购置、保养、维修车辆的压力，运营成本低，加上规模效应，接入平台的私家车不需要像传统出租车一样缴纳劳动定额或者承包费。因此，与传统出租车相比，私家车接入平台的收入明显高于出租车。加上网约车平台在试图扩大市场份额阶段“烧钱”补贴，司机收入更是远远超出出租车。更重要的是，网约车工作时间自由，空驶率低，这一工作成为一种新的职业吸引了很多私家车的加入。相当部分的失业人口以及大学毕业尚未就业的人口会选择先进入网约车行业发展。除了专职进行网约车服务的司机外，还有一部分本就有工作的人群，利用空闲时间兼职驾驶，通过自己的劳动为每月收入赢得一定增额。

最后，从社会效益角度看，网约车有效利用车辆和道路资源，减少社会资源的浪费，提高社会整体效益，是“共享经济”的一种体现形式。共享经济的概念其实可以追溯到20世纪70年代Felson ＆ Spaeth等学者提出的“协作消费”，然而这种经济模式直到近几年互联网信息技术日益平常化发展才真正流行起来。网约车没有出现的时候，很多乘客需要等很长时间才能拦下一辆出租车；而同时在城市的另一端可能有很多辆出租车正在空跑着，亮着“空车”的牌，四处寻觅乘客。这种供求不对等、资源浪费源自于信息的不畅通，乘客的需求与司机可获得的信息没有及时联通。网约车通过“网约”这个流程搭建起了桥梁，节省了司机和乘客的时间、精力，也有助于更合理、充分地运用社会资源，无疑是符合多方需求的现代化交通方式。

三、既有监管模式特点与不足

网约车是在传统交通基础上发展和改良，是根据市场需求进行的积极补充，虽然它们引入了现代化设备与软件，但是本质上还是与公共交通具有相通之处，与市场上极不稳定、极其随意的“黑车”具有不一样的性质，因此仍需要公权力的介入和监管，而不能全部交给市场自由支配。其实最初“黑车”的出现也是为了弥补基础交通的空白，因为很多紧急情况下或偏远地区无法立即获得公共交通，也无法快速招拦出租车，这便使守候在固定区域的“黑车”有了可乘之机。“黑车”在一定程度上满足了乘客的出行需求，但同时具有“无安全保障”、“要价随意”、“隐性绕路”等致命弱点，很容易对消费者的权益造成侵害，因此并不是法律允许和推崇的主流出行方式。同理，网约车如果没有法律法规的监管，也会沦落到同“黑车”一样的下场，因此法律对网约车的监管是合理并且必要的，有效的监管并不会遏制网约车的发展，而是会帮助它们更加健康、合规及有序地造福社会。

结合中央及各地出台的相关政策不难发现，政府已经认识到对网约车进行监管十分必要，并且目前对网约车的监管有越来越严的趋势。各大城市在网约车的市场准入、数量限制、运价限制、司机资质要求等诸多方面都有着细致而又严苛的标准。各地标准具有一定的共性，但在具体细节规定上亦有所区别。（表1）

（一）准入门槛较高。中央的《暂行办法》规定网络约租车投入市场运行的前提是依法取得出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶人员服务资格证这三重许可。由表1信息可见，各地对网约车车主户籍、从业证书、年龄、驾龄、交通事故史、车辆所有权、车辆状况等也有具体要求。中央、地方双重规制，体现了严格的网约车市场准入机制。

在车辆方面，相关规定从车辆运行年限、车况、所有权、型号、安全性能等方面进行考量，基本统一了市场上网约车的标准，有效地保障了乘客的生命财产权利。在司机方面，相关规定对驾驶证取得地、网约车证书、司机户籍、驾龄、年龄、学历、交通肇事记录等进行严格的资质审查。可见，目前对网约车的资质审核和准入审查还是较严格的。

（二）数量限制较严。根据《暂行办法》第十三条规定，如果某市政府对网约车配置数量有要求则道路运输管理部门就可以对《道路运输证》的发放予以限制，该条规定即为对网约车的数量管制。北京市是首个在全国表态“网约车加剧拥堵”的城市，目前对网约车数量有着较为严格的限制，并不鼓励网约车数量的激增。比如说，2015年10月国企首汽集团推出的“官方网约车”遵循的就是“存量转化”，即压缩巡游出租车数量以发展网络预约出租车，从而保持北京市出租车总体数量平衡。其他诸多城市也在逐渐考虑采纳这一做法，总体而言，对网约车的数量限制是存在并且较为严格的。但是，数量限制这一模式本身的科学性并不确定，其更多的是一种经验式的制度设想，能否长期稳定而有效地控制网约车仍然存疑。

（三）运价限制偏多。虽然《暂行办法》第三条第二款已经明确规定了政府指导价或市场调节价这两种网约车运价形成机制，但《暂行办法》第十三条第二款又使道路运输管理部门对网约车数量具有很大的自由裁量权，这就容易导致“市场调节价”形同虚设。数量是供需均衡的关键，在充分孕育的市场环境下，产品数量变动引导着价格的浮动，一旦数量被人为控制，也就丧失了价格市场化变动的可能性，最后仍是依靠政府统筹营运价格。传统的出租车是存在运价限制的合理性的。出租车是公共交通的重要租车部分，无论是授权、运营都有很大的政府参与、控制的成分；同时，出租车基本具有统一的车型大小、服务质量，对价格统一规范也比较容易。但网约车毕竟不是传统的出租车，其服务价格可能与需求有很大的关系，毕竟网约车并不像出租车一样全职、全天地运营，各个网约车也并不具有完全一样的型号与服务水准，有时候特定时间、特定路线没有可供选择的出租车，乘客就愿意用高价约一辆网约车，如果控制了定价，很可能网约车就不那么容易约到了。由此可见，网约车的定价会根据市场供需、运营时间、运营路线、服务质量等多重因素考量，一味地强调政府运价限制其实是对市场支配资源权利的剥夺，也是对民众意思自治的不合理限制。

四、未来监管模式优化与完善

（一）消除不合理的准入门槛。“北上广深”各地的标准参考了很多因素，但是并不是所有的因素都是运营网约车所“必要”的。在市场经济和对外开放发展的今天，订立相关的标准应该与想要达到的社会效果密切相关，减少不必要的限制和阻碍，否则可能造成对公平竞争、自由市场的损害。国外也存在网约车及相关监管措施可供借鉴：如新加坡对网约车实施注册备案管理，并不设严格的准入门槛；美国很多州基本上肯定了网约车的模式创新，创设了网约车监管的新路径，其中加州甚至还承认了网约车是新型约租车，并允许私家车接入互联网作为网约车运营；英国则将网约车纳入私人约租车范畴，同样只设立较低的准入门槛。国外的做法为我国提供了许多可借鉴之处，我国目前偏高的准入门槛可以适当调整与降低。例如，对车辆基本状况、安全指标、车龄、型号进行规制，是出于安全合法的考量，是较合理的；对于司机驾龄、驾照、年龄、驾驶行为规范、交通事故史进行核查，也是出于保护乘客的权益与生命健康，亦较合理。但是，规定中也有很多完全“不必要”、“限制性”、“歧视性”的标准，例如对司机的户籍、学历、车辆所有权、驾照取得地进行限制。事实上，车辆的安全运营与司机的学历、户籍没有关系，车辆所有权归谁、驾照是不是在本地取得也不会影响乘客的利益。因为依据我国法律，具有不同学历、户籍的司机地位是平等的，只要是中国境内取得的驾照也均具有同等法律效力。如果通过这些地方细化规定，让原本平等的变成不平等，让原本有资格的被剥夺了资格，那么这样的准入审查是不合理的，这样的法规也是于法无依的。

凡是与网约车运营没有密切、直接关系的因素都不应该作为准入审查门槛的一部分。2016年11月10日，海口市交通运输和港航管理局发布《海口市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则（征求意见稿）》（以下简称《细则》），《细则》规定：海口对网约车车主的要求为“拥有本市户籍或本市居住证”，这意味着“非海口户籍”，甚至“非海南户籍”的车主在海口也可以从事网约车服务。深圳做法也类似，只要满足“具有深圳本市户籍或者居住证”即可。规定最为更宽松的是广州，完全取消了户籍限制，在广州驾驶网约车不需要任何户籍或居住证要求。这些城市的做法在根源上维护了平等、公正、自由的运营环境，是很值得提倡与推广的。

（二）取消不必要的数量限制。在我国，传统出租车牌照（许可证）的数量是有限制的。仅以北京为例，截止到2015年，出租车总量依然将维持在6.7万辆，这一数量在十年中没有增长。值得密切关注的是，近十几年来，各国在放松管制的行政改革中，对出租车的监管也进行了改革。2000年前后，英国、爱尔兰、荷兰、瑞典、挪威、美国、加拿大、新西兰等国家相继深化了出租车市场管理体制改革，第一个任务就是解除进入限制，尤其是出租车数量限制。除了挪威，上述其他国家均解除了对出租车数量的限制。

网约车与传统的出租车并不完全一样，是政府监管和市场自由之间的新兴产物，机械地搬用对待出租车的监管方法监管网约车可能并不理智，也不够切合实际。首先，网约车在占用道路上与过去的电召即预约类出租车一样，不存在严重的空驶问题，只要上路就有乘客乘坐，车辆的利用效率其实是增加的，也有助于社会资源的充分利用；其次，城市交通一般会呈现潮汐式现象，早晚高峰用车激增，市场需求相应增加。目前尚无法完全准确估计，应该有多少网约车在高峰期运行才是最合理的，因此数量管制事实上无法实现，很可能会适得其反；最后，一旦对网约车数量进行管制，就会造成对准入又设置了一道较高的门槛，这将使得网约车牌照面临“奇货可居”的局面，进而必然使得兼职司机数量下降而搭乘费用增加，对消费者的权益有损无益。

（三）将网约车纳入一般许可范畴。结合上文分析，如果没有对网约车的数量管制，那么对网约车发放的牌照就不应当是类似传统出租车的“特许经营许可”事项范围（《行政许可法》第十二条第一款），而应是符合一定条件和标准的、无具体数量限制的“一般行政许可”事项范围（《行政许可法》第十二条第二款）。对网约车实行特许经营是于法无据的。《行政许可法》第十二条第二项对特别许可权的客体作出了规定，但网约车经营权既不属于有限的自然资源范畴也并非“直接涉及公共利益”，因为网约车具有市场化程度高的特点，因此具备一定的盈利性和逐利倾向，与纯粹的公共属性存在差异。

网约车未来应改善为实行“一般许可”模式。传统巡游出租车实行特许经营已经备受争议，如今《暂行办法》再以相同的许可模式规制网约车无疑是监管理念滞后化、机械化的表现。前文已论证网约车经营权不属于“有限的公共资源”，因此政府应尊重市场自由支配运作而非人为设置高难度的准入标准。一般许可管制程度更低，更加有助于网约车经营权资源合理分配。具体而言，可以将对网约车的特许经营制转变为备案登记制：一方面将人、车、平台的准入转变为单纯的行政程序事项，遵循低门槛的准入规则；另一方面必须对于网约车经营安全和服务品质设定最低标准，加大对网约车经营者的规制力度，勒令不合格的经营者及时退出竞争。一般许可模式的优点在于可以打破政府歧视性的准入机制，能使所有适格主体都可以依法申请网约车经营权并展开平等的竞争。事实上，网约车的安全和服务水平更大程度地依赖于合理的安全和服务标准规制，而不是数量管制。数量管制本身就是一种治标不治本的规制办法，只能解决一时的问题，而且标准可能面临着较为频繁的变化。在其他的规制方法尚且能够产生规制效果之时，政府没有必要直接使用数量限制的监管方法。

（四）以“政企配合”模式优化监管。中国改革开放发展以来，政府职能与市场调节均有了进一步的完善，两者能够更好地协调与配合。近年来，中国的实践也日益彰显着政府的理念已经从传统的“什么都管”中吸取教训并进行改变，政府开始合理、适时地缩回自己的“手”，将支配权交还给市场本身。政府监管与市场能动性双管齐下、相互配合，才是未来监管模式的优化方向。

此外，我国《行政许可法》第十三条规定了可以不设置行政许可的四种情形，“市场竞争机制能有效调节”即为其中之一。从当前我国的网约车发展情况来看，其良性发展与合理运营即可依托市场的自我调节。当前的网约车平台已经开始着眼于提升车辆安全和服务质量等，进而在市场竞争中增加竞争力。而从许多发达国家的监管实践看，监管主体从单一性向多元性转变已更趋明显，多重主体用其所长进行混合监管成为了更好的选择。对网约车的监管，仅仅依靠政府规制已经不能符合现实要求，实行“政企配合”混合监管模式既能使政府角色回归到间接管制的正确定位，又有利于培育社会组织自我管理的能力，将监管从单薄的“线状”发展成多重力量相互交织的“网状体系”。

“政企配合”监管模式即“政府管平台，平台管车辆”，政府制定有关监管操作、效果评估的规则，网约车平台公司则具体践行相应的监管规则并承担法定责任。在现实操作层面，目前网约车安全、驾驶员资质、车辆违章、保险问题等都可由平台公司通过技术创新和商业探索等手段加以解决。在“政企配合”监管模式下，平台公司对车辆和人员采取直接监管，政府将仅制定基本的准入标准，但是在网约车平台的日常营运过程中持续监督检查，最终实现最大可能的市场竞争，保留最小必要的行政规制。

网约车已经参与并渗透到我们的生活之中，其发展趋势不可阻挡，此时再畏畏缩缩谈论取缔已不符合时代的需求，因此关键在于如何合理规制与有效监管。在轻松点开手机APP便叫来了车，并享受着各种低价折扣时，我们的权益是不是与在传统交通工具中一样，受到同等的保障？政府在享受着网约车带来的供给量和公交系统压力的减缓时，有没有与时俱进地考虑相关监管措施？无论是立法者、政府还是市民，都需要思考这些问题。网约车已然上路，但是它们未来到底能走多远、能驶向何处，取决于两大重要引擎能否协同运作——逐步简政放权而又合理监管的政府，以及主导支配资源而又不失原则的市场。

（来源：合作经济与科技 文/张鸽 编选：电子商务研究中心）

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